Le rôle du peuple dans l'élaboration et l'adoption de la loi à Rome

I. Le projet de loi et la rogatio du magistrat

Ces magistrats supérieurs ont l’initiative de la loi et le peuple lui-même n’a donc pas l’initiative de la loi. C’est ce magistrat supérieur qui en donne les grandes lignes, et ce sont ses scribes qui rédigent le projet en tant que tel, la rogatio. La collégialité consulaire fait qu’en général une loi d’origine consulaire porte le nom des deux consuls.

Une fois le projet rédigé, il est porté à la connaissance des citoyens par voie d’affichage sur la place publique de Rome et sur les différentes villes qui dépendent de Rome. Cet affichage se prolonge dans un délai qui correspond au temps séparant 3 marchés successifs (environ 24 jours). Les citoyens prennent connaissance du projet de loi qui va être soumis devant les comices (assemblée du peuple). Sur l’affichage est indiqué à côté de la rogatio le jour où la loi sera présentée au vote.

Néanmoins, et c’est une découverte assez récente, le peuple romain n’est pas totalement passif, il n’est pas qu’une simple chambre d’enregistrement. Il ne dit pas que oui ou non. En effet, en amont du vote des comices, durant les 24 jours, le peuple est appelé à se réunir dans des rassemblements non officiels pour discuter du projet. Ces réunions sont les contio (contiones pluriel), qui a des fonctions législatives. Le peuple va pouvoir faire ses observations sur la loi, et le magistrat écoute. C’est un moyen pour le consul en général de prendre le pouls de l’opinion. Le consul n’est pas lié juridiquement par ces réunions non-officielles, mais s’il veut avoir une chance de voir son projet adopté, il va tenir compte des remarques et de l’opinion du peuple dans les contiones. A travers cela, et qu’il ne fallait pas exagérer le caractère oligarchique de cette société.

Ensuite a lieu le vote proprement dit dans les comices. Jusqu’en 339 avant J.C., le Sénat conserve une position prééminente car une fois que la loi a été votée par le peuple dans les comices, elle ne pouvait véritablement entrer en vigueur et officiellement exister que s’il lui conférait sa validité. On dit que le Sénat donne son accord à travers l’auctoritas du Sénat, il le ratifie en quelque sorte. C’est donc le Sénat qui a le dernier mot. Il peut donner un avis négatif, et il est très rare que le consul ne suive pas le Sénat.

Après -339 avant J.C., les choses s’inversent. L’avis du Sénat intervient non plus après le vote du peuple mais avant. Ainsi, le peuple a le dernier mot, sans toutefois pouvoirs amender le texte.

II. Le vote du peuple et la promulgation de la loi par le magistrat

Au départ, ce sont les comices centuriates qui votent les leges rogatae. Mais à partir du –IIIe siècle, ces comices centuriates se prononcent surtout sur la guerre, la paix, ou encore les concessions collectives de la citoyenneté. Ce sont d’autres assemblées du peuple, les comices tributes, dont l’information ne repose plus sur les centuries (classification selon l’impôt et la richesse) mais sur la répartition selon le domicile, la tribu territoriale à laquelle on appartient. Ils sont donc plus démocratiques que les comices centuriate. La composition des comices tributes correspond à celle des conciles de la plèbe, ce qui fait qu’on va parfois les confondre. Ce sont donc les comices tributes qui votent le plus généralement la lex rogata. Le jour du vote, le magistrat supérieur lit le projet, qui est déjà rédigé à l’impératif, comme si le peuple parlait à travers lui. Le magistrat, dans sa rogatio, invite le peuple à se prononcer sur le projet. Le peuple ne peut pas amender le projet de loi, il peut simplement l’accepter ou le refuser. A ce moment, le projet est déjà validé par le Sénat car c’est le peuple qui a le dernier mot. Le vote de la loi est individuel et oral. Chaque citoyen est amené à se prononcer publiquement sur le projet.

Cela a l’air très démocratique, mais là encore il faut être plus nuancé, la réalité est toute autre. Dans les comices centuriates, celles qui votent au départ les lois, le vote est organisé de telle façon que les plus riches ou les plus influents donnent le ton. Dans les comices centuriates, ce sont les centuries les plus riches qui votent en premier, elles donnent l’exemple car on voit les mains se lever. En plus, le vote est interrompu et supposé clos quand la majorité des centuries s’est prononcé favorablement ou défavorablement. Comme les plus riches ont le plus grand nombre de centuries et votent en premier, les plus pauvres n’ont pas véritablement accès au vote.

Dans les comices tributes, c’est un peu mieux, sauf que les puissants, ceux qui par exemple sont des patrons, ont des clientèles qui peuvent voter pour eux, annoncent au début de l’assemblée leurs consignes de vote, et ils surveillent ensuite son application. Le peuple s’estime floué, on vote publiquement à main levée, il vaut mieux éviter de voter contre le patron.

Au milieu du IIe siècle, trois lois dites tabellaires sont associées aux lois (tabula = bulletin de vite en latin) et vont introduire pour la première fois le vote secret à Rome, avec des bulletins. C’est une réforme inspirée par les tribuns du parti des populares, le parti populaire. Ensuite, cette grande division patriciens/plébéiens a vocation à disparaitre, mais apparait une nouvelle division de parties : d’un côté ceux qui sont plus traditionnels et favorables à la domination de l’aristocratie, les optimates ; opposés au parti qui défend les intérêts du peuple, populares.

Il va faire l’objet de critiques notamment de Cicéron, appartenant aux optimates, qui estime que cela fausse la procédure au lieu de l’améliorer, car les optimates perdent en quelque sorte le contrôle du vote, et cette procédure du vote secret ruine leur influence. Cicéron fera un plaidoyer en demandant que ce vote secret soit facultatif, que ceux qui veulent voter à main levée le fassent, car cette procédure secrète ne permet plus aux gens de bien de guider le peuple égaré ou trompé par des démagogues.

Mais il y a quand même un bémol : le consul ou magistrat supérieur qui préside l’assemblée peut, quand il s’aperçoit que son projet de loi risque de ne pas être adopté, interrompre le vote en invoquant un mauvais présage. Depuis le milieu du –IIe siècle, les consuls ont le pouvoir de prendre les auspices ou des augures, et de consulter les dieux pour savoir s’ils sont favorables ou non à la bataille ou au projet. Il y a toujours ce pouvoir surhumain d’interrompre le vote en cas de mauvais présage. Donc même quand le peuple vote, le magistrat a encore la mainmise sur la procédure. Cela révèle bien la prééminence du magistrat sur le peuple et les comices.

A la fin de la procédure, le magistrat promulgue la loi par une déclaration solennelle, la renunciato qui est obligatoire, sinon on considère que le vote est non avenu. Enfin, le peuple a aussi une possibilité d’empêcher l’entrée en vigueur d’une loi qui lui semble défavorable et contraire aux intérêts de la plèbe en invoquant son tribun : les tribuns ont toujours la possibilité de mettre leur veto et empêcher la promulgation d’une loi. La puissance tribunicienne est en fait un pouvoir de tout empêcher, de tout bloquer.