Les lois athéniennes, simples usages au départ ratifiées par le peuple, étaient en fait dépourvues, à l'origine, de tout fondement transcendantal. Elles ont été rapidement considérées comme relatives et contestées dans leur principe.
Une réponse sur le plan pratique et institutionnel se fit jour pour réaffirmer l'autorité de la loi et lui assurer son caractère intangible. L'une des grandes craintes de Démosthène était le risque majeur que constitue l'élaboration de mauvaises lois. Les lois étant en quelque sorte pour lui les moeurs de la cité doivent être parfaites pour conserver à Athènes son renom. C'est tout le problème de la conservation, de l'intégrité des lois qui est posé.
Démosthène s'appuie sur un passage de Solon, grand législateur d'Athènes, dans lequel ce dernier affirme que les lois sont la monnaie de l'Etat et la fabrication de mauvaises lois est un crime qui vaut celui des faux monnayeurs. Une cité qui tôlerait l'altération de ses lois serait condamnée à disparaitre.
La procédure législative à Athènes
Il faut tout de suite dire qu'à Athènes, la procédure d'élaboration des lois était très largement ouverte : tout citoyen avait en effet la possibilité de soumettre, par écrit, à l'Assemblée une proposition de loi. Chacun avait l'initiative législative, un délai était imposé entre le dépôt de la proposition de loi et le vote dans l'Ecclésia, et donc, dans l'Assemblée du peuple.
Si tout citoyen peut proposer la loi, cela ne met pas la cité à l'abri de lois pouvant être mauvaises dans la mesure où tous les citoyens n'ont pas la capacité nécessaire de ne proposer que des bonnes lois. Athènes l'admettait mais elle avait prévu quelques mécanismes pour contrôler ces propositions de lois.
Les mécanismes de contrôle des propositions de lois
Avant le vote, la boulé, assemblée plus restreinte dont les membres étaient tirés au sort, donnait son avis purement consultatif sur le projet en question. Cet avis était rédigé sous la forme d'un rapport appelé le pro bouluma. Le théâtre d'Aristophane porte méfiance de cette procédure ouverte d'élaboration de la loi, dans l'Assemblée des femmes. L'auteur y dit que les lois étaient prises par des gens ivres et déments.
Un passage célèbre de Démosthène, dans le plaidoyer dans le contre Dimocrate, traduit une crainte semblable et vante à se propos un usage de la ville de Locre, une des cités grecques, qu'il voudrait voir adopter à Athènes. « Quiconque propose une loi nouvelle le fait la corde au cou. La proposition parait-elle louable et utile ? L'auteur de la proposition se retire la vie sauve, sinon on serre la corde et c'est la mort ». D'une façon imagée, en rappelant un usage supposé de cette ville, Démosthène veut dire qu'il ne faut pas qu'on multiplie les lois et que les citoyens doivent réfléchir avant de bouleverser l'ordre législatif par des lois pernicieuses.
Dans une troisième phase, l'Ecclésia va discuter le texte, article par article, sur la base du rapport de la boulé et avec une totale liberté d'amendement, et finalement adopter ou non le texte final.
Un autre moyen institutionnel est prévu pour préserver l'ordre légal : le graphé paranomôn. Graphé est une action publique ; et, paranomôn dénonce ce qui va contre les nomoi. Une sorte d'action publique d'illégalité comparable au contrôle de constitutionnalité des lois exercé par les citoyens qui a été créé au profit de tout citoyen à l'époque de Périclès. Cette action est une action judiciaire qui donne lieu à un procès. L'objectif de cette action judiciaire est d'empêcher un citoyen de porter atteinte par une proposition, un projet, que ce soit par maladresse de sa part ou par malveillance, à l'ordre constitutionnel constitué par les nomoi.
Lors du vote de la loi dans l'Ecclésia, dans cette troisième phase, tout citoyen athénien a la faculté de contester une proposition entachée d'illégalité, qu'ils jugent contraires à la légalité et mettre en accusation son auteur. Cette accusation, ce contrôle a priori, suspend l'examen de la proposition devant l'Assemblée. S'il arrivait que la proposition incriminée ait déjà été votée, et qu'on s'aperçoit qu'elle porte atteinte à l'ordre institutionnel et légal, nomoi, il y a toujours une possibilité d'un contrôle a posteriori, une autre graphé d'illégalité est possible et ce, dans le délai d'un an.
Ce qui est important de comprendre est que dans les deux cas, la responsabilité individuelle de l'auteur de la proposition ou de l'amendement jugé inconstitutionnel, contraire aux lois, aux nomoi, est engagée.
Il va y avoir un procès : c'est alors à l'Héliée, sous la formation de 2001 jurés, présidée par les archontes thesmothètes qu'il revient de prononcer le jugement.
Soit l'auteur de la proposition est condamné par ce tribunal, car sa proposition met en cause les nomoi. La condamnation peut aller à une peine pouvant aller jusqu'à l'exile du citoyen et du même coup l'annulation de la proposition jugée inconstitutionnelle, contraire aux nomoi ;
Soit l'accusé remporte son procès, et alors, la loi votée est maintenue ou bien la proposition pourra être votée par l'Assemblée, et c'est l'accusateur lui-même qui se retrouve sous la menace d'une amende s'il n'a pas obtenu devant le tribunal un nombre de suffrage suffisant en sa faveur.
Il y avait donc un système dissuasif qui fut mis en place pour éviter ces mauvaises lois. Il est estimé que sur 40 projets, un projet faisait l'objet d'une graphé paranomôn par an (10 sur 400 faisant l'objet de cette action publique d'illégalité).
C'est une procédure qui joua bien son rôle et a évité à l'Assemblée du peuple de commettre des erreurs pouvant remettre en cause le régime démocratique et le règne de la loi.